准格尔旗国土资源局与被告黄万家寨水利枢纽有限公司建设用地使用权出让合同纠纷一审民事判决书

原告准格尔旗国土资源局,住所地内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。 法定代表人李树林，该局局长。 委托代理人刘彦珍，该局职工。 委托代理人焦亚中，内蒙古义盟律师事务所律师。 被告黄河万家寨水利枢纽有限公司，住所地山西省太原市府杏花岭区。 法定代表人董德中，该公司董事长。 委托代理人叶文魁，山西锋卫律师事务所律师。

原告准格尔旗国土资源局（以下简称准旗国土局）诉被告黄河万家寨水利枢纽有限公司（以下简称黄万公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2016年2月24日受理后，依法由审判员李满达适用简易程序于2016年3月28日公开开庭进行了审理。原告准旗国土局委托代理人刘彦珍、焦亚中、被告黄万公司委托代理人叶文魁到庭参加诉讼。本案现已审理终结

原告准旗国土局诉称，万家寨水利枢纽薛家湾中转站建设项目用地在1998年经内蒙古自治区人民政府批准，使用权类型为划拨用地，面积168968.45平方米，用途为工业用地。2003年准东铁路及市政设施建设等占用了58388.45平方米，该宗地面积变更为110580平方米，用途仍为工业用地。2007年12月24日，被告黄万公司向原告准旗国土局提出了变更土地用途的申请，并提交了准格尔旗规划局关于“首领庄园”选址的请示文件、建设项目选址意见书、鄂尔多斯市规划局建设项目选址意见书等有关材料，拟将涉案建设项目用地进行变更登记。由于市政道路又占用15770.5平方米，该宗地面积再次变更为94809.5平方米，用途由工业用地变更为住宅用地。为此，于2008年1月18日原告准旗国土局与被告黄万公司签订了《补交国有土地使用权出让合同》，出让面积94809.5平方米，用途为住宅用地，出让单价115元／平方米，合同总价10903092.5元。当年被告黄万公司实际缴纳7396561.32元，剩余3506531.18元用征地费税抵顶。2009年8月，被告黄万公司将该宗地以合同总价款57000000元（土地使用权转让价款为52000000元，地上设备价款5000000元）转让给内蒙古生力资源集团生力房地产开发有限责任公司（以下简称生力公司），并办理了土地变更登记，面积为94809.50平方米，用途为住宅用地。2014年全国开展土地出让金专项审计中，国家审计署对我旗出具的审计报告认定：准旗国土资源局在2008年1月未经原批准用地的人民政府批准，为黄万公司变更土地用途，且未按2008年新基准低价收缴土地出让金，黄万公司应交土地出让金23228300元，少交土地出让金15831700元。黄万公司将该宗地转让与生力公司，获利44603400元。按照审计意见，要求纠正违法转让行为，并按规定没收违法所得，依法追究有关人员责任。鉴于上述情况，原告准旗国土局于2015年2月6日和2015年4月20日两次书面形式通知黄万公司补交出让金15831700元。2015年3月6日，被告黄万公司致函原告准旗国土局，以黄万公司办理土地变更手续过程主要在2007年度，土地评估基准日为2007年8月23日，当年准格尔旗政府未公布基准地价。2008年1月签订《补交国有土地使用权出让金合同》，所有程序和手续完全是按照当时的管理规定完成的。2008年8月，准格尔旗政府公布了2008年至2010年度基准地价，文件公布日滞后，对公布日之前已发生、特别是签订有合同的事项，在实际操作中不应追溯等为由不同意补交土地出让金。故此，特向人民法院提起诉讼，请求：一、判令被告黄万公司向原告准旗国土局交纳土地出让金15831700元；二、案件受理费和其他诉讼费用由被告承担。 原告准旗国土局向本院提交以下证据，拟证明其主张： 一、土地出让收支和耕地保护审计重点问题明细表，拟证明被告在土地变更时少交15831700元； 二、《补交国有土地使用权出让合同》，拟证明被告于2008年1月18日按照当时的估价115元补交了土地出让金； 三、黄万公司和生力公司签订的《薛家湾转运站土地使用权及地上附着物出让合同》，拟证明被告黄万公司以57000000元转让土地使用权和地上附着物； 四、准政办发［2008］69号文件、准国土资发［2015］59号文件、准国土资发［2015］241号文件，拟证明原告就涉案土地出让金向被告黄万公司催缴过。

被告黄万公司辩称，一、被告申请变更土地用途，经过了原告等有关机关批准，并按原告要求签订《补交国有土地使用权出让金合同》。土地出让金金额经过委托法定机构依法评估予以确定，不存在显失公平而需要变更的法定事由。原告同意将涉案94809.5平方米工业用地选址变更为“首领庄园”的住宅用地，不仅经准格尔旗规划局和鄂尔多斯市规划局审批，而且得到准旗人民政府的盖章同意。后被告委托原告认可的合法鉴定机构“鄂尔多斯市立信不动产估价有限责任公司”依法定程序和适当的评估方法（基准地价系数修正法）对涉案土地进行评估。评估机构于2007年8月23日作出了每平方米115元的评估结论。据此，原、被告签订了《补交国有土地使用权出让金合同》。这符合当时当地住宅二类土地的政府要求和市场行情，不存在损害国家和社会利益的不公平现象。不能根据后来公布的土地基准价格进行调整或者变更。二、原告根据审计机关按照2008年8月22日出台的土地基准价格作出的审计意见，单方变更原告与被告于2008年1月18日签订的《补交国有土地使用权出让金合同》依法约定的土地出让金金额。要求按新基准地价补交土地出让金，违背了“法无溯及力”的基本原则，不应得到法律的支持。三、原告在2015年2月6日根据审计机关的意见发文要求被告补交土地出让金，实质上是对原合同金额的变更。该要求无论是否合理，都超过了法定的行使合同变更权利一年的时效。人民法院应当驳回其诉讼请求。 被告黄万公司向本院提交以下证据，拟证明其抗辩主张： 一、关于申请开发薛家湾转运站的函，拟证明因转运站基本停用，申请将土地开发建设为一个商品住宅小区； 二、准规发［2007］28号文件（准格尔旗规划局关于首领庄园的请示），拟证明准格尔旗规划局同意涉案土地作为“首领庄园”的住宅开发选址，并上报鄂尔多斯市规划局核发选址意见书； 三、建设项目选址意见书审批表，拟证明准格尔旗规划局、旗政府盖章同意将涉案的原工业用地作为“首领庄园”的住宅用地进行开发； 四、建设项目选址意见书，拟证明市规划局同意首领庄园用地性质为居住用地，并提出相应的规划条件； 五、土地估价报告，拟证明2007年8月23日，依照法定程序作出估价：单位面积地价115元／平方米，评估土地总价值10903035元； 六、《补交国有土地使用权出让金合同》，拟证明约定土地用途为住宅，土地出让金总价10903092.5元（与评估差额原因：该宗土地904809.5平方米，评估时少了0.5平方米），扣除已交征地非税3506531.18元，还应缴7396561.32元； 七、准国用（2008）第0019号国有土地使用证，拟证明准格尔旗人民政府核准同意被告黄万公司作为住宅用途使用涉案土地，并颁发国有土地使用证； 八、准政办发［2008］69号文件（准格尔旗人民政府办公室关于公布薛家湾镇沙圪堵镇2008至2010年度基准地价的通知），拟证明住宅用地二级基准地价更新后地价为350／㎡，原地价为120／㎡，该文件颁发于2008年8月22日，要求适用年限为2008年1月1日至2010年12月31日，意图约束公布前的地价，明显违背法理，只应对公布后发生的土地交易产生效力； 九、准国土资发［2015］59号（准格尔旗国土资源局关于催缴万家寨水利枢纽薛家湾中转站建设项目土地出让金的通知），拟证明原告要求被告补交土地出让金15831700元。 经审理查明，2006年10月24日，被告黄万公司因万家寨水利枢纽工程建设结束后，转运站基本停用，向准格尔旗规划局发函申请，拟将该宗土地建设成商住结合的商品房住宅小区。2007年4月9日准格尔旗规划局同意将原工业用地作为首领庄园的住宅用地进行规划开发，2007年4月10日，准格尔旗人民政府亦予以同意。2007年4月11日，准格尔旗规划局上报鄂尔多斯市规划局核发选址意见书。2007年7月24日，鄂尔多斯市规划局作出鄂规准字（2007）第19号建设项目选址意见书，认为经审查，该项目选址符合薛家湾镇总体规划。2007年8月23日，鄂尔多斯市立信不动产估价有限责任公司依被告黄万公司委托作出鄂市立信2007（估）字第8-008号土地估价报告，经估价：单位面积地价115元／平方米，评估土地总面积94809平方米，评估土地总价值10903035元。2008年1月18日，原、被告双方签订《补交国有土地使用权出让金合同》，约定被告黄万公司原土地用途为工业用地，改变为住宅用途的土地补交出让金每平方米115元，94809.5平方米土地出让金共计10903092.5元，扣除已交的征地税费3506531.18元，实际应交的土地出让金为7396561.32元。并于当日，被告黄万公司办理了准国用（2008）第0019号国有土地使用证。2008年1月份，被告黄万公司已缴纳全部土地出让金。2008年8月22日，准格尔旗人民政府作出准政办发［2008］69号文件（准格尔旗人民政府办公室关于公布薛家湾镇沙圪堵镇2008至2010年度基准地价的通知）通知薛家湾、沙圪堵镇各类用地基准地价，适用年限为2008年1月1日至2010年12月31日，涉案类土地基准价原地价为120元，更新后地价为350元。2009年8月，被告黄万公司将该宗地以合同总价款57000000元（土地使用权转让价款为52000000元，地上设备价款5000000元）转让给内蒙古生力资源集团生力房地产开发有限责任公司，并办理了土地变更登记，面积为94809.50平方米，用途为住宅用地。2014年全国开展土地出让金专项审计中，国家审计署对我旗出具的审计报告认定：准旗国土资源局在2008年1月未经原批准用地的人民政府批准，为被告黄万公司变更土地用途，且未按2008年新基准地价收缴土地出让金，被告黄万公司应交土地出让金23228300元，少交土地出让金15831700元。被告黄万公司将该宗地转让与生力公司，获利44603400元。按照审计意见，要求纠正违法转让行为，并按规定没收违法所得，依法追究有关人员责任。鉴于上述情况，原告准旗国土局于2015年2月6日和2015年4月20日两次书面形式通知被告万公司补交出让金15831700元。上述事实由原、被告陈述及其出示的证据在案予以证实

本院认为，原、被告之间签订的《补交国有土地使用权出让金合同》是双方真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性规定，该合同合法有效，受法律保护。准格尔旗政府准政办发［2008］69号文件颁布日期为2008年8月22日，而原、被告之间的合同于2008年1月份已经全部履行完毕。依法成立并已经实际履行完毕的合同，当事人之间权利义务关系已经终止。旗政府文件不能约束已经履行完毕的行为。被告黄万公司变更土地用途、办理国有土地使用证程序合法，已按当时的基准价足额缴纳土地出让金，不存在补交情形。故原告要求按新基准地价补交土地出让金的诉讼请求于法无据，本院不予支持。综上，为了保护合同当事人的合法权益，维护社会经济秩序，依照《中华人民共和国合同法》第八条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第九十条之规定，判决如下

驳回原告准格尔旗国土资源局的诉讼请求。 案件的受理费116790元（缓交至执行），减半收取58395元，由原告准格尔旗国土资源局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于鄂尔多斯市中级人民法院。 （此页无正文）

审判员李满达

二〇一六年四月二十二日

书记员刘政

本案援引法律条文： 一、《中华人民共和国合同法》 第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。 依法成立的合同，受法律保护。 二、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第九十条第当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。 在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果