西安市鄠邑区教育局与穆璟璟其他二审行政判决书

  上诉人（原审被告）西安市鄠邑区教育局。住所地陕西省西安市鄠邑区。 法定代表人靳林林，局长。 委托代理人梁鹏，该局工作人员。 委托代理人刘选民，陕西迎旭律师事务所律师。  被上诉人（原审原告）穆璟璟，女，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市户县热电厂厂前区 委托代理人郝新军，男，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区，系被上诉人之夫。

上诉人西安市鄠邑区教育局（以下简称鄠邑区教育局）因行政其他一案，不服西安铁路运输法院（2018）陕7102行初1783号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结

原审法院查明，原告穆璟璟是被告鄠邑区教育局下属的户县电厂小学事业编制在职教师。经被告单位签章认定，2016及2017年度原告穆璟璟的《户县事业单位工作人员年度考核登记表》上的“考核工作领导小组审核意见”为“同意该同志考核为合格”。经2018年4月28日《西安市鄠邑区教育局关于电穆老师办托管班有关情况记录》中内容显示，谈话人梁某、刘某某、段某某与原告穆璟璟的谈话内容为“？你什么时候开始办托管班？还是在别人家里辅导？：借用朋友的房子办托管班给学生辅导作业（注：此处有涂改痕迹），从2016年9月开始办托管班，一直到昨天。有6-7个学生。？这一学期收费标准？：我只是下午放学后给学生辅导作业，每周周一至周四，每月每人280元。？你对这件事的认识？我认为办托管班是不对的。？下一步根据相关规定拟对你进行处分，你是否接受？接受组织处理。”原告穆璟璟在本页签字捺印。经2018年5月3日《西安市鄠邑区ＸＸ组谈话笔录》显示，调查人为梁某、刘某某、段某某，与原告穆璟璟的谈话内容为“……问：经查，2016年5月25日，你曾因办托管班并有偿辅导，学校对你进行批评教育，取消了你学年度评优资格。电视问政后你仍不收手，直至2018年4月27日你继续在校外办托管班，给学生辅导作业，并收取托管费用。你的违纪事实你是否认可？答：认可。问：依据调查情况及你的违纪事实，根据《事业单位工作人员处分暂行规定》及《教育部关于印发严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定>的通知》的相关规定，调查组建议给予你降低岗位等级处分，并取消三年内职务晋升资格，在本校教师大会上作出公开检讨。你是否接受？答：我接受。问：最终处分情况以局领导班子会研究为准。答：我知道。……”原告穆璟璟在本页签字捺印。2018年5月15日，被告鄠邑区教育局向原告穆璟璟作出鄠教发（2018）177号《西安市鄠邑区教育局关于给予穆璟璟降低岗位等级处分的决定》（以下简称《处分决定》），结论为“根据《事业单位工作人员处分暂行规定》第二十条第七款及《关于落实教育部〈严禁中小学和在职中小学教师有偿补课的规定〉有关事项的通知》之规定，经2018年5月14日区教育局班子会议研究决定，给予穆璟璟降低岗位等级处分。本处分决定自2018年5月14日起生效，若对本处分决定不服，可自收到本处分决定之日起三十天内向区教育局申请复核。”

原审法院认为，本案的争议焦点为1、本案是否属于行政诉讼受案范围；2、被告鄠邑区教育局向原告穆璟璟作出的鄠教发（2018）177号《西安市鄠邑区教育局关于给予穆璟璟降低岗位等级处分的决定》是否合法，是否应当被撤销。

针对第一个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”被告认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任某某等决定；……”的规定，本案不属于人民法院受案范围，但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二款规定：“行政诉讼法第十三条第三项规定的‘对行政机关工作人员的奖惩、任某某等决定’，是指行政机关作出的涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定。”本案中，被告作为区级教育行政主管部门，对辖区内的学校负有行政管理职责。原告作为被告下属的公办学校事业编制教师，并非被告行政机关公务人员，其与被告之间构成被管理与管理关系，即外部行政法律关系。被告作出的鄠教发（2018）177号决定所涉及的权利义务是一个普通公民的权利义务，而非行政机关公务员特有的权利义务。故被告给予原告降级处分的决定，是行使行政公共权力的外部行政行为，对原告的实体权利产生影响。因被告未向本院提供其引用的（2009）户行初字第6号行政裁定是否为生效裁判的相关证据，且我国司法审判宗旨非遵循判例指导原则，而法律亦未明确规定行政机关的具体行政行为侵犯公民劳动权利不属于行政诉讼受案范围，故本院对被告认为本案不属于本院受案范围的辩称不予认可。 针对焦点2，根据《事业单位工作人员处分暂行规定》第二十三条“对事业单位工作人员的处分，按照以下权限决定：（一）警告、记过、降低岗位等级或者撤职处分，按照干部人事管理权限，由事业单位或者事业单位主管部门决定。其中，由事业单位决定的，应当报事业单位主管部门备案。……”之规定，本案中，被告鄠邑区教育局具有作出对原告处理决定的法定职权，对此本院予以确认。根据该规定第二十四条“对事业单位工作人员的处分，按照以下程序办理：（一）对事业单位工作人员违法违纪行为初步调查后，需要进一步查证的，应当按照干部人事管理权限，经事业单位负责人批准或者有关部门同意后立案；（二）对被调查的事业单位工作人员的违法违纪行为作进一步调查，收集、查证有关证据材料，并形成书面调查报告；（三）将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知被调查的事业单位工作人员，听取其陈述和申辩，并对其所提出的事实、理由和证据进行复核，记录在案。被调查的事业单位工作人员提出的事实、理由和证据成立的，应予采信；（四）按照处分决定权限，作出对该事业单位工作人员给予处分、免予处分或者撤销案件的决定；（五）处分决定单位印发处分决定；（六）将处分决定以书面形式通知受处分事业单位工作人员本人和有关单位，并在一定范围内宣布；（七）将处分决定存入受处分事业单位工作人员的档案。处分决定自作出之日起生效。”之规定，被告并未向本院提交其对原告违纪行为进行初步调查，并经行政机关负责人批准后予以立案、调查、收集、查证有关证据并形成书面报告、听取原告陈述和申辩，并将处分决定以书面形式通知原告本人的相关证据。本案中，被告仅依据与原告2018年4月28日及2018年5月3日两次谈话中被告的设定式询问与原告的是非式作答，在未告知原告享有陈述、申辩或听证权利并对原告所在单位和涉案学生家长进行调查核实，即作出处分决定、且规定该处分决定的生效时间早于作出时间的行为违反上述《规定》对行政行为的正当程序性要求，构成违法。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（一）项的规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：……（四）被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。……”之规定，被告向本院提交的据以认定原告违纪行为的谈话笔录因不符合证据规则的法定形式，本院对其不予采信。对于被告向本院提交的2018年7月11日、2018年8月4日对相关学生及家长的谈话笔录，因该组证据形成于被告作出的行政行为之后，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据；……”之规定，其证明内容不能作为认定原告存在有偿补课的事实依据。对于被告向本院提交的2018年4月28日退费清单，根据该《规定》第十条“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（一）项的规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：……（二）提供由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章；……”之规定，因无部门出处予以核对考证，本院对该证据的证明内容不予认可。根据本院查明的事实，原告于2016、2017年度考核等级为合格，且被告并未向本院提交其辩称的于2016年因原告违纪取消评优资格，其构成二次违纪事实的有效证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：……（二）被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据；……”及第七十一条“下列证据不能单独作为定案依据：……（六）经一方当事人或者他人改动，对方当事人不予认可的证据材料；……”故被告仅根据其有涂改痕迹且行政相对人对其真实性不予认可的《情况记录》及未告知相关权利的《谈话笔录》，即依据教师〔2015〕42号《通知》附件《陕西省落实教育部〈严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定〉实施方案》中“对违纪教师的处理”规定而认定原告二次违纪，作出对原告“降低岗位等级”的处分决定，因该行政行为作出所依据的事实不清、证据不足，本院对其合法性不予认可。根据《事业单位工作人员处分暂行规定》第十二条“有下列情形之一的，应当从轻处分：（一）主动交代违法违纪行为的；（二）主动采取措施，有效避免或者挽回损失的；……”及第十三条“事业单位工作人员主动交代违法违纪行为，并主动采取措施有效避免或者挽回损失的，应当减轻处分或者免予处分。”之规定，根据被告提供的证据并认可原告主动交代其违纪行为并积极退费的事实，被告向原告作出降低岗位等级的处分决定亦有违行政行为的比例原则而显失适当。综上，被告作出的鄠教发（2018）177号决定因事实不清、证据不足，行政程序违法、有违行政行为的适当性原则，依法不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（六）之规定，判决如下：撤销被告西安市鄠邑区教育局于2018年5月15日作出的鄠教发（2018）177号《西安市鄠邑区教育局关于给予穆璟璟降低岗位等级处分的决定》。案件受理费50元，由被告西安市鄠邑区教育局负担。

上诉人鄠邑区教育局上诉称，一、原审混淆了行政处分与行政处罚的法律特征及法律适用范围。两者本质上存在区别：针对对象不同、作出决定的机关不同、针对的违法行为不同、制裁的种类不同、执行的程序不同。基于以上特点，对于处分决定只能申诉，而无权提出行政诉讼。原审法院受理此案是越权审理，应该依法予以撤销。二、原审判决适用法律错误且与认可并引用的法律规范自相矛盾。对事业单位工作人员的处分决定不服的，只能向主管教育部门的上级部门或者同级实业单位人事综合管理部门提出申诉。法规并没有赋予被处分者提起行政诉讼的权利。由此可见，上述这些规定与《行政诉讼法》第13条第三项人民法院不受理公民对行政机关工作人员奖惩、任某某等决定的行政诉讼的立法精神相互印证。据此，本案不属于行政诉讼的受案范围。请求：1、依法撤销（2018）陕7102行初1783号行政判决，驳回被上诉人的起诉请求；2、诉讼费由被上诉人负担。

被上诉人穆璟璟答辩称，一、原审法院认定事实正确，上诉人称原审法院越权审理该案件，没有任何法律依据。被上诉人是一名普通教师，并不是教育局内部的行政工作人员，因此，法律赋予其拥有维护自身合法正当权益的行政诉讼权。上诉人作为区级教育行政主管部门，对辖区内的学校负有行政管理职责。被上诉人作为公办学校事业编制教师，并非上诉人行政机关公务人员，其与上诉人之间构成被管理与管理关系，即外部行政法律关系。二、上诉人称原审判决适用法律错误自相矛盾的说辞毫无法律依据，该理由不能成立，反而证明两个法律事实：被上诉人是事业单位的在编人员，而不隶属于行政机关，更不是公务员；上诉人只对被上诉人行使教育行政管理职能，故上诉人给予被上诉人降级处分决定，是上诉人行使公共权力的外部行政行为，对被上诉人的实体权利产生影响，原审法院受理该案并没有越权审理。 原审法院对于上诉人鄠邑区教育局提交的部分证据的认证意见不当，本院重新认证如下：本案被诉行政行为系2018年5月5日上诉人鄠邑区教育局作出的《处分决定》，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（一）项的规定，被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据，不能作为认定被诉具体行政行为的合法的依据。本案中，上诉人鄠邑区教育局原审中提交的证据4中，除2018年4月28日退费清单一份外，其余均为2018年5月5日作出被诉行政行为之后另行制作的调查笔录，依法不应作为证明被诉行政行为合法性的依据，故本院对上述证据不予采纳。 原审法院对其他证据的认证意见，本院予以认可。

本院对本案事实重新查明如下：穆璟璟系鄠邑区教育局下属的鄠邑区电厂小学事业编制在职教师。2018年4月28日、5月3日，鄠邑区教育局分别两次就穆璟璟有偿补课问题与其进行了谈话调查。2018年5月15日，鄠邑区教育局向穆璟璟作出鄠教发（2018）177号《处分决定》，结论为“根据《事业单位工作人员处分暂行规定》第二十条第七款及《关于落实教育部〈严禁中小学和在职中小学教师有偿补课的规定〉有关事项的通知》之规定，经2018年5月14日区教育局班子会议研究决定，给予穆璟璟降低岗位等级处分。本处分决定自2018年5月14日起生效，若对本处分决定不服，可自收到本处分决定之日起三十天内向区教育局申请复核。”2018年6月13日，穆璟璟向鄠邑区教育局提出复核申请。2018年7月13日，鄠邑区教育局作出鄠教发（2018）251号《西安市鄠邑区教育局关于对穆璟璟降有偿补课处分决定的复核决定》，维持原处分决定不变

本院认为，本案的争议焦点是上诉人鄠邑区教育局作出的《处分决定》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围以及《处分决定》是否合法。 关于上诉人鄠邑区教育局作出的《处分决定》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围的问题。内部行政行为是指行政机关对其工作人员作出的影响其权利义务关系的决定，并不包括行政机关针对行政机关之外的公民的决定。人事部门作出的行为具有很强的外部特征，事业单位的工作人员在事实上处于行政相对人的法律地位，将有关人事主管部门针对事业单位的工作人员作出的行政处分决定纳入行政诉讼受案范围，有利于保护相关公民的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。本案中，被上诉人穆璟璟系上诉人鄠邑区教育局下属事业编制的教师，并非行政机关工作人员。上诉人鄠邑区教育局作出的被诉的《处分决定》具有外部属性，已经对被上诉人穆璟璟的合法权益造成影响，属于人民法院行政诉讼受案范围，原审法院认定正确。上诉人鄠邑区教育局上诉称，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（三）项规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，于法无据，本院不予支持。 关于本案被诉的《处分决定》是否合法的问题。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行全面审查。行政机关作出的行政行为不但应当事实清楚、依据充分、适用法律正确，而且应当程序合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、（三）项规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违反法定程序的。《事业单位工作人员处分暂行规定》第二十四条第一款第（一）、（二）项规定，对事业单位工作人员的处分，按照以下程序办理：（一）对事业单位工作人员违法违纪行为初步调查后，需要进一步查证的，应当按照干部人事管理权限，经事业单位负责人批准或者有关部门同意后立案；（二）对被调查的事业单位工作人员的违法违纪行为作进一步调查，收集、查证有关证据材料，并形成书面调查报告。 本案中，被诉的《处分决定》认定的基本事实是，被上诉人穆璟璟在2016年5月25日因办托管班且有偿辅导被举报处理后，在2018年4月8日后仍不收手，直至2018年4月27日仍在校外办托管班。上诉人鄠邑区教育局原审中提交的证据中，2018年5月15日以后取得的调查谈话等证据，因系行政行为作出后取得的，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（一）项的规定，不能作为证明本案被诉行为合法性的事实依据，故本院依法不予采纳。纵观整个行政处分过程，上诉人鄠邑区教育局没有依法进行立案，并进一步调查，收集、查证有关证据材料，亦没有形成书面调查报告，其作出的《处分决定》程序违法；以行政行为作出后调查取得的证据来证明《处分决定》合法，欠妥。故本案被诉的《处分决定》依法应予撤销。原审法院判决结果正确，应予维持。 综上，上诉人鄠邑区教育局的上诉理由，依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下

驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人西安市鄠邑区教育局负担。 本判决为终审判决

审判长左昆 审判员刘爽 审判员辛晶

二○一九年三月十八日

书记员李冬航